2017年上半年土地利用管理形势分析

山西省国土资源厅

一、土地利用管理基本态势

（一）土地审批情况

我省从2017年1月份开始执行2016年的土地利用计划指标。今年1-5月份，全省安排用地总量806.47公顷，占全年计划指标的6.4%，平均每个月仅完成全年计划的1.3%，同比下降46.7%，明显低于其他年份的同期进度。可以看出，用地计划执行进度是比较缓慢的。

（二）土地供应情况

2017年1-5月，我省供应土地面积4.17万亩，同比增长22.7%。其中，出让土地面积2.10万亩，同比增长13.5%。成交价款200.24亿元，同比增长37%。单位地价95.21万元/亩，同比增长20.7%。

按供应结构分，房地产（商业和住宅）用地供应1.23万亩，占比为29.6%，同比增长16.3%；工业用地供应0.99万亩，占比23.8%,同比增长13%；交通和水利设施用地1.35万亩，占比32.4%，同比增长70.7%；公共管理与公共服务用地0.55万亩，占比13.3%，同比减少14.9%；其他用地395亩，占比0.9%。

按土地价格分类，商业用地地价为132.36万元/亩，同比增长37.9%；住宅用地地价为200.47万元/亩，同比增长18.7%；工业用地地价为13.15万元/亩，同比减少25.1%。

综上，我省土地供应总面积、房地产业、工业等用地面积、交通水利等基础设施建设用地面积均呈现增长态势，反映出我省经济正走出低谷、正持续向好发展。房地产用地量价齐升的局面反映出我省房地产业仍较为活跃；工业用地面积的增长反映出我省工业的复苏，地价的下降则充分表明我省各级国土资源管理部门为企业降成本工作是卓有成效的。

（三）耕地保护情况

我省2017年第一季度共计建设用地项目50个，实际占用耕地面积613公顷，全部实现占补平衡。第二季度共计建设项目40个，实际占用耕地面积443.58公顷，全部实现占补平衡，耕地占用面积环比减少27.6%。

（四）执法监察基本情况

    1、违法案件基本情况

全省国土资源管理部门继续严厉打击土地、矿产违法行为, 各地巡查机制的不断完善和规范，查处了大量隐漏案件，同时各级国土资源部门对大面积违法的巡查力度逐步加大。

1-5月份全省共发现土地违法行为480件，涉及土地面积286公顷，涉及耕地面积81.32公顷，分别比上年同期增长29.7％、184.6％、62.3％。其中本年发生19件，涉及土地面积2.46公顷，历年隐漏461件，涉及土地面积283.54公顷（耕地80.49公顷）。

1-5月份全省矿产违法立案40件，其中开采发生36件（无证开采30件），越界开采2件，其他2件，勘查4件（无证勘查4件）。结案38件，其中开采发生34件（无证开采30件），其他4件，勘查4件（无证勘查4件），。立案件数同比上升110.53%，结案件数同比上升111.11%。

2、主要问题

(1）国家、省重点工程未报即用、边报边用仍是非法占地主要表现形式。由于用地手续的办理周期长，企业怕影响工程进度，往往采用边占边批、先占后批，甚者只占不批的方式用地，是违法涉及土地面积大幅上升的原因。

（2）国土资源违法案件的违法主体主要集中在村（组）集体和个人。在查处违法行为过程中，村（组）集体和个人作为非法转让行为中的出让方和受让方，较为明显的表现出来，也成为查处的重点。其中，较为突出的是农村宅基地、个人建房未批先占、边报边占违法用地面积大、比例高。究其原因：一是在城乡结合部，一些村干部受经济利益驱使，无视国家土地法律、法规，以振兴乡村经济为名违法占用、出租土地，以获取不正当收益；二是因农村宅基地审批停滞，村民建房用地指标受限，审批渠道不畅，农民对住房的刚性需求等，导致农村违法建房案件高发；三是农村宅基地建设比较分散、隐蔽，存在执法监管盲区；四是宅基地、产业化养殖、设施农业用地不规范等。

（3）通过全省安全生产的连索举措，有效地规范了矿产资源开采行为；通过全省打击非法违法采矿联席会议制度，开展联合执法，进一步加强了部门间的协调配合，保持了严厉打击非法违法采矿的高压态势。但另一方面，巨大的利益驱动促使非法开采者铤而走险非法开采。我省矿产资源分布广、埋藏浅，露头煤、风化煤较多，这些的特点给日常监管带来了诸多不便；而有些监管人员，廉洁自律欠缺，履职尽责不到位，导致私挖乱采屡禁不止。

3、遏制违法行为遇到的困难

（1）对农村集体建设用地监管薄弱。随着农村土地管理制度改革不断深入，一些地方存在借农业结构调整、设施农业建设、休闲观光农业建设等变相搞开发等问题，形成大规模的违规违法用地。此外，随着新农村建设的深入推进和农民返乡创业热潮逐渐兴起，农村土地违法现象从原来的村民个人小面积违法建设向大面积违法蔓延趋势。

（2）考虑到社会稳定和谐，对不符合规划的新农村建设、地质灾害避让搬迁等乡村住宅建设，很难依法拆除到位。

4、下步工作重点          

（1）认真抓好2017年度土地矿产卫片执法监督检查工作，强化和落实地方政府主体责任，对措施有力、成效明显的积极鼓励；对措施不力、问题突出的严肃问责。

(2)强力执法、重典问责。对违法违规严重的重点地区、典型案件要严厉查处，绝不纵容、迁就，降低查处标准。探索改进国土资源案件移交移送制度，切实提高执法效能。

(3)强化联合执法机制。加强与有关部门的协同配合，大力整治以土地流转等各种名义搞耕地“非农化”、“小产权房”、违规建设高尔夫球场、私挖滥采和超层越界等违法行为。

（4）认真做好信访和信息公开工作。畅通群众反映渠道，坚持从源头预防、初信初访、化解积案、政策化解四个方面入手,切实解决群众合理诉求。坚决避免“初转重”、“信转访”。深入推行政府信息公开,主动接受社会监督,保障群众知情权、监督权。

（5）切实维护群众合法资源权益。严肃查处违法征占农民土地、侵害群众合法权益等案件，对违法行为要严肃问责。推进和谐矿区建设，让群众共享矿产资源开发收益。

5、意见及建议

（1）推进案件查处标准化进程

对一般违法案件的查处，存在事实、认定、处理、移交移送等环节不连贯、不系统的问题。建议对案件查处的程序、法律依据、认定方法、处理办法、移交移送等方面形成固定模式，并申请国家标准委批复《国土资源违法案件查处国家标准》。

（2）推进案件查处系统化管理

对现有案件查处信息系统进行升级改造，推行系统化管理，通过信息系统内部固化的程序逐项完成立案、调查取证、审理、告知、下达处罚决定、申请强制执行、移送公安检察机关、结案等工作。

二、土地利用管理突出问题

（一）违法违规用地形势

1、数据总量分析

2016年度，国土资源部下发遥感监测面积比去年增加10.54万亩，面积、耕地面积分别上升25%、20%，原因有两个方面，一是随着我省经济形势好转，违法用地同步上升；二是随着变更调查日趋严格，许多往年“应变未变”图斑累积至今年变更。

2、违法结构分析

结合日常执法和卫片检查，全省全年共发现违法宗数为3249宗，面积2.28万亩（耕地1.07万亩）。涉及国家、省重点工程用地68宗，面积4519.39亩（耕地2723.16亩），宗数、面积、耕地面积分别占违法宗数的2%、20%、12%。

以用途划分，交通运输用地140宗，面积8617.06亩，（耕地5175.93亩），宗数、面积、耕地面积分别占违法宗数的4%、38%、49%；工矿仓储用地973宗，面积6248.27亩（耕地2000.69亩），宗数、面积、耕地面积分别占违法宗数的30%、27%、19%；商服用地390宗，面积1965.48亩（耕地766.29亩），宗数、面积、耕地面积分别占违法宗数的12%、9%、7%；宅基地用地1116宗，面积1924.29亩，（耕地1057.74亩），宗数、面积、耕地面积分别占违法宗数的34.35%、8.3%、10.28%。

由此可以看出，我省违法用地总体形势是三分天下。交通运输用地虽然宗数不多，但“人小个大”，用地总量大，特别是占用耕地总量几占全省“半壁江山”。工矿仓储和商服用地违法宗数占地总量也不输其后，仍是违法用地高发区。另一方面，宅基地违法“散小多乱”，占违法宗数的三分之一。

（二）信访反映的重点问题

根据中央、国土部、省委、省政府关于信访工作的安排部署，按照“领导到位，机构到位，措施到位，落实到位”的四到位要求，以“人要回去，事要解决”为目标，着力抓好干部接访下访、矛盾纠纷排查、信访积案化解等工作，使信访总量明显下降。1-5月份，省厅接受的来信为146件，比上年同期下降6.5%。其中，反映违法占地的信件为109件，占来信总量的74.7%，同比下降12.1%；反映探采纠纷的信件为27件，占来信总量的18.5%，比上年同期增长35%。省厅接待的来访数量为198批次，比上年同期下降4.8%。其中，反映违法占地的来访数量为118批次，占来访总量的59.6%，比上年同期下降28.5%；反映探采纠纷的来访数量为30批次，占来访批次总量的15.2%，比上年同期增长66.7%。

（三）泽州县农村土地制度改革统筹推进工作进展和问题

1、土地制度改革试点进展情况

农村集体经营性建设用地入市加快推进。一是入市土地面积排名全国第三。累计完成25宗、886.09亩，已达成初步意向正稳步推进的26宗、997亩。二是实现“三个全覆盖”。按入市方式分为出让4宗、租赁13宗、作价入股8宗；按入市用途分为工业10宗、商业10宗、旅游4宗、住宅兼容商业1宗；按入市途径分为就地入市15宗、村庄整治入市3宗、调整入市7宗。三是探索开展了住宅项目入市（大东沟镇1宗、面积5.55亩），得到国土资源部调控司吴太平副司长肯定，“泽州县勇于担当大胆实践的住宅项目入市符合中央精神，全国也只有两个地区进行了试点”。

土地征收试点全面启动。目前，1个批次6个建设项目已完成组件，省国土厅已审核通过，用地总面积80.037亩。另外太原至焦作城际铁路建设项目用地总面积1582.176亩，正在按土地征收制度改革试点政策办理用地审批手续。

起草“两报告一办法”初稿。目前已起草完成试点工作评估总结报告和全国农村集体经营性建设用地使用权入市办法（建议稿）初稿。

2、存在的主要问题及建议

（1）农村土地问题涉及多部门，需统筹协调。农村土地制度改革与产权、规划、税收、财政等改革相互关联，如，改革过程中，有的村想成立集体资产管理公司等为独立法人承担入市主体的职责，但工商局未通过注册；还有集体经营性建设用地抵押融存在金融机构积极性不高等问题，需要部门间的进一步沟通协调。

（2）地方财政收入大幅度下降。农村土地征收制度改革，缩小了土地征收范围，只有公共利益用地才可以征收，其余的全部通过农地入市解决，只收取土地增值收益调节金。这样会导致一方面土地出让金大幅度减少，另一方面征地成本增加，使地方财政负担加重。

（3）关于限定存量集体建设用地入市的问题

集体经营性建设用地入市范围限定于存量集体建设用地，达到了控制风险的目的，但泽州存量集体建设用地中区位、基础设施等配套较好的地块较少，难以满足社会经济发展用地需求。另一方面，通过开展土地征收制度改革，缩小征地范围，意味着大部分项目要通过农村集体经营性建设用地入市来解决用地问题。如果只允许存量农村集体经营性建设用地入市，无法满足所有项目用地需求。因此，建议允许增量集体经营性建设用地直接入市。

（4）落实“土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡”难度较大

中央通知要求“农村集体经营性建设用地入市，农村集体经济组织取得出让收益，政府应综合考虑形成土地增值收益的因素，从当地实际出发，确定合理比例收取土地增值收益调节金，以实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡。”增值收益如何确定是个难题，一是土地征收和集体经营性建设用地入市过程中的一些隐性成本难以计算；二是入市带来非直接性经济补偿收益，也缺少明确的统计和认定标准，给增值收益的计算带来极大的挑战。同时我们在工作实践中发现农村集体经济组织不会去考虑土地增值收益的分配情况，而是更关注自己得到的土地收入有多少。如果农民集体在某一项收入偏高或偏低，都会对另一项工作造成严重影响。农村土地所有权人通过土地征收转用与农村集体经营性建设用地入市取得的土地收入大体平衡，才能同时顺利推进土地征收和农地入市工作。因此建议一是在测算两项改革收益平衡问题时着重考虑农村集体经济组织通过两项改革获得土地收入的平衡，而不是增值收益的平衡。二是向国家缴纳土地增值收益调节金以入市土地成交价格为基础，确定国家分享收益的比例。

土地制度改革试点时间紧迫，任务艰巨。下一步，将进一步统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市试点，认真总结经验，科学完善制度，确保为国家土地修法提供可利用的经验。

（四）永久基本农田划定工作进展

全面划定永久基本农田落实情况专项督察动员部署视频会召开后，我厅及时向山西省人民政府进行了汇报。根据会议要求和《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）的有关规定，我们制定了《山西省永久基本农田划定验收实施方案》。

1、全面划定永久基本农田基础情况

    截至6月18日，我省根据国土资源部提出的“五项任务”要求，所辖115个县（市、区）已全部完成“落地块”，“明责任”，“设标志”，“建表册”，“入图库”五项工作。在此基础上全省数据库已报部审核,其中85个县已通过审核,30个县仍需按部审核意见继续修改。

2、省级划定永久基本农田验收情况

根据《国土资源部 农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）和《山西省国土资源厅 山西省农业厅关于印发山西省永久基本农田划定验收方案的通知》（晋国土资函〔2017〕102号）规定，我省对太原市小店区、清徐县和晋中市榆次区永久基本农田划定成果进行了省级验收。

我省永久基本农田划定省级验收采用内业审核与实地抽查相结合的方式。实际对小店区划入总面积的34.3%、清徐县划入总面积的63.8%、榆次区划入总面积的40.7%进行实地抽查划入和划出的基本农田是否符合、保护标志设立情况并拍摄实地影像取证。并于4月19日通过国土资源部数据复核，复核结果为清徐县和榆次区通过，小店区由于涉及重点城市城市周边划定情况仍需按部要求进一步整改。我省通过技术交流群将已通过部数据复核的2县（区）经验和数据要求进行了全省推广。

截止6月18日我省已有85个县通过部数据质检。特别需要强调的是，根据《山西省国土资源厅 山西省农业厅关于印发山西省永久基本农田划定验收方案的通知》（晋国土资函〔2017〕102号）规定，各市应对各县（市、区）划入面积的50%进行实地复核，而我省实际市级复核工作已超过了划入面积的65%。

根据我省目前永久基本农田划定工作进展情况，以及部反馈意见修改数据库的要求，拟于7月中旬前完成全省标志牌补设及修改工作。

3、存在的问题和困难

一是我省部分市县标志牌设立较早，部分县标志牌坐标采集较早，但在实际设立时存在困难，导致标志牌实地设立位置和数据库中不一致。

二是目前北京督察局和国土部同时对基本农田划定成果进行审核。北京督察局实地审核时发现了问题,但是部里数据库已完成复核，两者存在时间顺序上的矛盾。

上述工作时间紧、任务重，仍须进一步加快工作步伐和加强督导力度。

（五）不动产统一登记进展和“中梗阻”问题

1、不动产统一登记工作进展

我省不动产统一登记工作按照国土部部署和要求，以厅党组“基础先行、制度保障、部门衔接、便民高效”的总要求，认真谋划、精心组织、稳步推进、攻坚克难，各项工作取得了积极成效。2017年是不动产登记工作的信息平台建设和完善、规范年。目前主要开展以下工作：一是基本上完成了所有市县的接入国家级信息平台工作，全面实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”；二是开展了“房地一体”的试点；三是完成80%的存量数据整合和100%的增量数据整合；四是组织开展省级和市级不动产信息平台建设有关工作；五是以创建“全国百佳不动产登记示范窗口”为牵引，全力推进不动产登记规范化建设，简化登记程序，全面提升不动产登记规范化、信息化水平。

2、不动产登记“中梗阻”问题

目前我省不动产登记中梗阻主要在部门衔接、政策执行、办事效率、登记能力、历史遗留等五个方面存在一些问题。

（1）部门衔接问题

我省于2016年10月1日在全省范围内全面实现“发新停旧”，依托各地政府与住建、规划等相关部门建立了工作衔接机制，登记发证工作整体平稳有序。但通过多次调研、排查发现，仍存在有群众办理不动产登记业务时因部门衔接导致的问题，具体体现于以下几个方面：

一是重复受理审核问题。由于大多数市县房屋交易和登记仍由两个部门负责，存在两个部门分头受理、重复审核等现象，导致登记周期较长，业务办理不顺畅。如太原市房产交易与不动产登记虽在同一场所办公，但由于分属于不同部门，各自为政，导致业务重叠、流程繁杂、审批环节多，给群众带来了不便，引起了一些群众不满。

二是资料移交问题。部分市县不动产登记资料移交工作进展缓慢、运行不畅，有的部门认识不到位，配合不得力，甚至有强烈抵触情绪。不动产统一登记工作是建立在原有不动产登记资料基础上的，如果没有各部门不动产登记原始资料，此项工作将无法持续开展。

（2）政策执行问题

在全面推进不动产统一登记制度落地的同时，按照“制度先行”的要求，结合山西实际，我厅研究制定了《山西省不动产登记信息安全与保密管理办法》、《山西省不动产登记数据库扩展标准（试行）》、《山西省不动产证书证明管理暂行办法》、《关于解决当前不动产统一登记工作若干问题的操作规范》等一系列规章制度并统一印发，对不动产统一登记工作日常管理、政策适用等进行了细化规定，各地执行情况良好。本次排查并未发现有“划拨土地上的房改房和家属楼办理不动产登记受阻”等普遍性的政策执行问题。

其中《关于解决当前不动产统一登记工作若干问题的操作规范》是以不动产登记相关法律法规为依据，在依法登记的前提下，按照“以民为本、尊重历史、因地制宜、实事求是、能办则办、先行登记并行完善”的原则，以解决当前不动产统一登记制度实施落地的过程中出现的问题为出发点和落脚点，按照问题种类，涵盖房屋已登记土地未登记、土地已登记房屋未登记、房地登记信息不一致、划拨用地上房屋转移等10部分，将问题处理的处适用情形、处置方法、办理要点等进行了细化和规范，以满足各地不动产登记机构解决问题时业务操作的实际需要。

（3）办事效率问题

我省晋城、阳泉两市将交易、登记职能整合至“不动产登记交易中心”，极大地方便了人民群众办理业务，其余大部分地市不动产登记窗口与房产交易窗口设立在了同一场所，实现了“一站式业务办理”；很多市、县在国家规定范围内根据实际情况对业务办理时限进行了压缩，也在很大程度上提高了办事效率。但在办事效率方面除“重复受理审核外”还存在如下问题：

一是权籍调查周期长。因全省各市、县不动产存量数据整合工作普遍未完成，群众来办理业务时还需要实地进行调查和测量，各地又普遍存在权籍调查经费、人员保障不足的问题，造成了因权籍调查工作导致的效率较低的问题。

二是登记业务系统改造不能满足需求。很多市、县不动产登记业务系统支撑单位为全国性的软件公司，因其业务覆盖范围广、工作量大不能及时根据当地需求对业务系统进行升级改造，导致很多合并办理的业务、以特殊情形办理的业务不能及时进入业务系统办理流程，导致办事效率较低。

三是原有登记档案不规范、不完整。各地不同程度存在原有房产、土地、林业等登记档案记录不规范、不完整的现象，导致不动产登记工作过程中需要耗费大量人力、物力对档案核实、补充，也是导致办事效率低的原因之一。

（4）登记能力问题

虽然我省不动产登记业务运行整体平稳有序，但各地还是不同程度暴露了因工作人员短缺造成的登记能力有限的问题，主要体现在以下两个方面：

一方面，人员划转到位率低。由于各种原因，原登记人员未按要求全部调整到位，特别是一些骨干力量未划转到位，没有真正做到“人随事走”；同时存在有的地方编办在核定不动产登记工作人员人数时就对业务办理需要的人员数量估计不足，人员编制较少的问题。造成一些不动产登记机构人少而工作任务极其繁重，难以满足工作需要。

另一方面，人员经费保障不足。由于身份限制，很多划转人员身份为“自收自支”，这部分人员存在工资及办公经费保障不足的问题，导致工作积极性不高，也是影响登记能力的问题之一。

（5）历史遗留问题

省厅于2016年2月24日面向全省正式印发了《关于解决当前不动产统一登记工作若干问题的操作规范》，对各类历史遗留问题的办理进行了细化规定，规定对合法权属证书“都要认账”，有效化解当前各级不动产登记工作中的压力和矛盾，各地执行过程中反映良好，排查中也并未发现有集中式的历史遗留处置问题。

3、下步工作计划

针对存在的问题，我厅将结合“责任落实年”活动，细化措施、落实责任，切实解决不动产登记存在的“中梗阻”问题，充分发挥不动登记保护权益、保障交易、便民利用的作用。

（1）积极上报政府，获取政策支持。对现阶段存在的突出问题，我厅将专题向省政府汇报此项工作，争取在资料移交、部门衔接、机构编制、人员划转、资金落实等方面获得省政府层面的支持；政府同意后开展督查工作，对不作为、乱作为的市、县予以通报批评乃至处罚。

（2）采取强力措施，解决存在问题。尽快召开全省会议从兜底保障、会议、督查、政策、宣传、目标责任、惩罚措施等多方面部署，并同步采取强力有效的措施，保障各类“中梗阻”问题得到有效解决。

（3）加快平台建设，推进数据整合。进一步加快信息平台建设及存量数据整合进度，推进不动产登记数据与房产等部门间实施共享进程，为不动产登记工作提供有力的基础支撑。

（4）强化业务培训，提升能力素质。继续加强干部职工队伍培训教育，强化登记队伍建设，尽快提高各级不动产工作人员适应不动产统一登记的工作技能，打牢业务基础，为不动产统一登记工作提供人才保障。

（5）拓宽服务渠道，压缩登记时限。进一步优化流程，提升服务水平，在一站式、一条龙服务上下功夫。在继续坚持和完善上门服务、延时服务、绿色通道、现场办证等服务手段的前提下，要积极拓展各类便民服务措施，完善便民服务举措，利用先进的“互联网+”网络信息技术，不断拓展服务范畴，不断提高为民服务水平。