土地出让价款是否缴清，登记机构应如何判断
时间：2021-05-19 14:40
来源：中国不动产官微
土地出让价款是否缴清，登记机构应如何判断
案例
2015年6月，某市人民政府（以下简称“市政府”）与甲公司签订协议约定，甲公司投资开发占地面积170亩的山体公园及周边商住项目，市政府对其中商业用地摘牌价超出38万元/亩部分返还用于支持基础设施建设。协议签定之日起7日内，甲公司支付定金1000万元及项目用地报批前期费用500万元。前述费用在摘牌后计入土地出让总价款，如甲公司未摘牌则予以退还。投资协议签订后，甲公司于同年7月缴纳了定金及用地报批前期费用共计1538万元，同时启动了项目的土地一级开发及商住部分建设。
2016年3月，甲公司通过挂牌出让程序取得该项目商业地块的使用权，并与市政府下属的原市国土资源局（以下简称“乙国土局”）签订了《国有建设用地使用权出让合同》。其中约定：出让面积为3.4万平方米，出让价款3057万元，合同签订后1月内付清全部价款的50％，365日内付清全部价款；如不能按时支付出让价款，自滞纳之日起每日按迟延支付款项的1‰缴纳违约金；付清全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请办理产权登记手续。甲公司于同年3月至2018年4月分六次向乙国土局支付出让价款共计1920万元。
因甲公司未全额缴纳出让价款，乙国土局多次催缴未果后，于2018年6月向人民法院提起民事诉讼，请求判令甲公司支付剩余出让价款1137万元及违约金（自逾期之日起按欠缴出让价款金额每日1‰计算，至起诉前金额为408万元）。甲公司辩称，在投资协议及市政府2014年7月、2016年6月的专题会议纪要中已经明确地价优惠及抵扣、返还政策，乙国土局负责人均参加上述会议且投资协议经其审核认可，已支付的1580万元前期费用应抵扣出让价款，其实际缴纳费用达3500万元，已超出合同约定的应缴出让金数额；乙国土局主张的违约金标准明显高于其实际损失，应当根据公平合理原则予以调减。
一审法院经审理认为，双方签订的出让合同合法有效，甲公司未按约定支付出让金已构成违约，应承担违约责任；本案出让合同与投资协议的缔约主体不同，且属不同法律关系，乙国土局不是投资协议当事人，甲公司依据投资协议支付的款项从土地出让价款中抵扣缺乏法定和约定依据；土地出让合同中逾期付款违约金的计算标准由国务院文件规定，不属于双方协商条款，且甲公司在签订合同时应知晓，申请调整没有法律依据。据此，一审法院判决：甲公司支付剩余出让价款1137万元，同时按欠缴出让价款金额每日1‰计算违约金，直至付清出让价款时为止。
甲公司不服一审判决，提起上诉。
疑惑
01.土地出让合同约定的违约金计算标准能否调整？
02.如何判定土地出让价款是否缴清？
问题解惑
在司法实践中，土地出让合同纠纷作为民事合同纠纷案件适用民事诉讼程序裁判，但在案件处理中考虑到其特殊性，仍将出让方作为特殊身份和特殊民事主体对待，对其中的违约金标准争议等个别问题处理，也是充分考虑法律法规及土地供应政策中行政管理因素的约束，而非简单地按一般民事合同处理规则裁判。2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（以下简称“国办2006年100号文”）规定，土地出让合同应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。由此可见，土地出让合同中的违约金标准并非是当事人自由协商约定，而是由国务院规范性文件做出的政策性规定和要求，对此显然不能简单地适用《民法典》第585条及有关司法解释的规定，由受让人申请调整。
最高人民法院及多数地方法院的司法判例也普遍认为，出让合同中违约金条款受行政文件及部门规章约束，只要不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，在无特殊情形下原则上不宜以司法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作相应调减，更不能简单地以银行同期贷款利率或民间借贷规定的利息标准进行评判，而是应充分考虑违约金条款内容的法定性、行政管理的强制性、违约责任的可预见性等因素，在受让方违约的情形下应当依照合同约定计算违约金。
实践中，虽然也有受让人事后以出让合同为民事合同、违约金标准过高为由，申请将违约金标准调减为中国人民银行同期同类贷款利率标准或基准利率倍数的诉讼案件，但基本上被驳回。本案中，一审法院关于违约金标准不予调整的结论符合法律政策规定。
根据法律规定，自然资源主管部门作为土地出让合同的出让方，严格按照合同约定督促受让方及时、足额缴纳土地出让价款，并确定出让价款是否缴清是其职责和义务所在。从规范出让土地角度看，确定土地出让价款是否缴清并不复杂，不仅出让合同中有具体的约定，有关法律政策也有明确规定。国办2006年100号文等文件明确要求将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理，不得以“招商引资”“旧城改造”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。但是，实践中地方政府将土地出让价款优惠作为招商引资协议内容、随意变通出让程序的现象仍然存在，导致投资协议与出让合同交叉，权利和义务互为前提，出让价款能否抵扣、出让价款是否缴清难以确定等一系列问题也随之出现。
从完整意义上理解，土地出让价款是否缴清，不仅要看出让合同约定的数额，还应包括违约金；对于是否考虑前期费用的扣除，由于涉及不同的法律关系和出让金收支管理政策规定，法理上争议不大。但是考虑到实践中复杂成因和争议解决的需要，能否从单一法律关系角度去裁判仍然争议较大。
本案一审、二审法院也是持截然相反的观点，二审法院认为，案涉投资协议与出让合同涉及的是同一宗土地，且在出让之前已签订开发协议并交付甲公司实际占用和开发建设，甲公司支付了前期费用，市政府会议纪要及开发协议中承诺应当履行；同一土地在出让中只能收取一次出让金而不能重复收费；如果前期支付款项在另一法律关系中解决，将使问题复杂化，不能从根本上化解矛盾；甲公司在签订出让合同之前支付的1538万元应当在出让价款中抵扣。据此，二审法院认为甲公司上诉请求理由成立，一审判决适用法律错误。随后判决：撤销一审民事判决，驳回乙国土局的诉讼请求。
本案二审法院判决虽然从法律关系角度来看值得商榷，但是从不动产登记的角度来看，引申出的问题就是登记审查制度建设中登记机构审查土地出让价款是否缴清方面的手段和能力是否匹配。其中涉及的违约金计算及有关费用抵扣等问题很难从出让合同及缴纳凭证中直观判断，对于是否审查出让金缴纳情况、如何审查等问题有必要作进一步规范和统一。如果确实需要审查，也应借鉴部分地区由土地利用或权益部门出具缴纳完毕的凭证作为依据的做法，而不是仅依靠缴纳收据。否则，其中的不确定因素将带来潜在的风险和压力。
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